[调查研究]这儿的超生，为何屡禁不止?——农村中非法生育、违法办证现象透析

                 这儿的超生，为何屡禁不止? 
              ——农村中非法生育、违法办证现象透析                              
    

    计划生育作为我国的一项基本国策，已宣传、贯彻、实施多年。我国宪法第四十九条规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务”。然而，在边远山区的农村中，无计划怀孕，计划外生育，违法超生等现象比比皆是，计生工作的形势显得十分严峻。
    为此，笔者对××县××乡进行了调查。××乡位于县城以西4公里处，这儿土地肥沃，地势平坦，雨量充沛，气候宜人，素有“米粮仓”之称。全乡幅员面积24平方公里，现有耕地面积10421亩，其中：田8400亩，辖7个行政村38个村民小组，全乡总户数2996户，人口10727人，其中：农业人口10510人。良好的自然条件和优越的地理位置，在解决了人们温饱、安居乐业的同时，也使人口增长过快、计划生育率居高不下成为现实。现将该乡三年中人口出生的数据列表如下：
××乡2001年——2003年人口出生情况表
年份    人口出生数（人）      计划外生比例 计生达标率 计划生育率 达标率幅度
   出生总数 一孩 二孩 计划外生
2001  197    60   137    15         7.61%     93%        92.39%    -0.61%
2002  157    34   123    41         26.11%    93%        73.89%   -19.11%
2003  153    49   104    21         13.37%    93%        86.27%    -6.73%
合计  507   144   363    77         15.19%    93%        84.81%    -8.19%
    从上列表中看出,该乡三年的计划生育率都没有达到上级部门对坝区乡镇93%的要求规定，尤其是2002年的计划生育率仅为73.89%，计生达标率下降了近20个百分点，距要求相差甚远。值得一提的是，该乡三年里二孩的出生数中尚有违规操作，将非法出生变为合法的出生数。以2002年为例，该乡的计生干部采用非法手段，违法办证，将非法出生的20多个二孩变为合法出生，导致计生率大幅度下降，使计生工作处于严重混乱之中。上述现象在许多乡镇显得较为普遍。
    一.手段和特点
    在该乡非法生育、违法办理的二孩准生证中办证的理由虽各有千秋，但采用的手段、具备的特点，归纳起来主要有下列几种。
    1.无中生有 杜撰理由
××村×组村民××夫妇，现有一子，父母兄弟、姊妹众多。其父系村干部，夫妇双方不是上有哥姐，就是下有弟妹，对此情况，乡计生领导心知肚明，但为满足其再生一女之愿望，让其以“农村人口中夫妻一方两代以上都是独生子女”为由填表，以遂其愿。
    2.瞒天过海 掩人耳目
按照计生文件规定，三类地区生育二孩，第一孩必须是女性且年满4周岁。分管计生工作的领导，为使计生率达标，竟带领计生工作组的部分成员，将空白“生育计划申请表”拿到三类地区××、××村去盖章，然后将一、二类地区非法出生的二孩姓名填上，以此来降低超生率。此类办证竟达10多对，令人触目惊心！
    3.李代桃僵 偷梁换柱
    ×××夫妇居住在三类地区，已育一子，不足4岁。女方无计划怀孕后，男方找熟人托关系，缴纳罚款1仟多元，乡计生工作人员遂改其子性别，增大年龄，为其夫妇办理生育二孩手续。
    4.借尸还魂 移花接木
    《四川省人口与计划生育条例》于2002年10月1日起施行。该条例对《四川省计划生育条例》中留下的空白，即对户籍由其它地区迁入山区、边远高寒大山区农村人口夫妇可否申请生育第二个子女作了补充完善和限制性的规定。乡计生专干对此规定心领神会，遂为2002年9月底前将户籍从二类地区迁入三类地区的×××、×××两对夫妇超生开放绿灯。
    二.形成的原因分析
    非法生育、违法办证，之所以在该乡屡禁不止，究其原因主要有：
    （一）传统伦理道德观念根深蒂固
    首先，“不孝有三，无后为大”、“积谷防饥，养儿防老”等传统的伦理道德观念在我国、尤其在广大农村还大有市场，担心“老无人养，死无人葬”，香火无人继承，怕独生子女发生意外情况，因而促使一些夫妇横下心来，违法超生。
    其次，包产到户后，农村中劳动力不足的矛盾凸现。农忙季节，子女少的农户被繁重的农活搞得手忙脚乱、筋疲力尽，从而将超生、多生的念头付诸行动。
    再次，家族势力在农村中有所抬头。家族小、人口少的家庭不同程度地受到家族大、人口多的家庭的欺负，出于防范心理，超生、多生。
    （二）“人治”多于“法治”
    我国虽然开始从人治时代向法治社会转变，但几千年来形成的人治思想不可能在短时期内得到根除。现实生活中，以言代法，以权代法，以权压法，权大于法等现象屡见不鲜。领导的随意表态，竟可将二类地区变为三类地区，三类地区变为四类地区；领导的一句话，竟将非法出生的上百个婴儿变为合法出生（据二OO一年××乡计划生育数据，并美其名曰为“特处”。领导的乱开口子和随意表态，为非法生育、违法办证的上行下效，起了推波助澜的作用。
    （三）利益驱动 以罚代法
    该乡为解决经费严重不足的矛盾，对计划外怀孕、无计划生育等情况，制定了成百上千元的罚款规定。部分计生人员只认钱不认法，在女方计划外怀孕、无计划生育初期，不问不闻，佯装不知，待其生育后突然找上门处以罚款，收款后即予以办理生育手续，为“以罚代法”开先例，混乱了村民的思想。
    （四）权力运行机制不规范
    1.无必要的制约机制
    乡计生办在办理所有的准生证中，无集体研究制度，由分管计生工作的领导个人拍板决定，从而导致个人滥用权力，助长了非法生育、违法办证行为。
    2.办证审核缺乏透明度
    在发出的所有准生证中，村组干部和群众对生育夫妇的基本情况（如：办证条件、办证理由等）知之甚少或一无所知，由乡计生干部随意编造报批，无公平、公正性可言，给违法者以可乘之机。
    3.主管部门督促检查不力
    上级主管部门在对乡计生室报送的“生育计划申请表”核批过程中，对其表中所填的“申请生育理由”，不调查、不检查、不核实。轻信乡、村、组三级机构的签字盖章，使必要的审核制度成了聋子的耳朵——摆设，为非法生育、违法办证，大开方便之门。
    三.对策与措施
    1.树立新型的伦理道德观念，使法治观念更加深入人心。
    开展思想、道德、法治教育,是树立新型的伦理道德观念,避免和减少非法生育、违法办证的有效手段。因此，要加强对广大党员、干部、群众的政治思想、伦理道德、法治教育，使他们树立起正确的人生观、道德观、法治观，筑牢思想、道德、法治三道防线。党委政府部门要切实做到“有法必依”，规范执法行为，增强依法行政、依法办事的能力。主管部门和执法部门，要加强督促检查，结合发生在计生部门的典型案例，针对行业特点，进行警示教育，防微杜渐，增强“免疫力”。
    2.加大宣传教育力度，认真学习计生政策法规。
    首先，要广泛利用广播、电视、录音、录像、集会、宣传栏等多种方式，加大计生宣传工作力度，使计生政策法规家喻户晓，人人皆知。其次，加强计生政策法规、法律知识的学习和培训，尤其要对《刑法》、《四川省人口和计划生育条例》等相关法律、法规和文件进行重点学习，从根本上提高“村官”、“乡官”的素质和村民们的法律意识和法律自我约束力。第三，充分发挥专门机关和行政执法部门的职能作用，标本兼治，从源头上遏制非法生育等违法现象，预防犯罪。
    3.强化内部制约机制，建立健全规章制度。
    监督制约机制的强化，一是要坚持民主集中制原则，实行集体领导，解决和防止个人说了算。凡是计生式作的重大事项、重要决议，要经领导集体研究决定，依法、依纪、依规施行，重要岗位要实行分权和人员交流，以形成有效的内部制约机制。二是要进一步建立“集体审核、集体复议，集体把关”制度，使权力的运作得到有效的监督。三是要注重建章立制，查漏补缺，从抓制度入手，建立健全一整套规范的内部制约机制，用制度保证制约，防止权力被滥用。
    4.自觉接受外部监督，增强生育办证公正性。
    第一，要自觉接受权力机关人大的监督，定期或不定期地向上级有关部门汇报计生工作；第二，要自觉接受纪检、监察和检察机关的纪律、法律监督，建立预防职务犯罪的“联防互动”体系；第三，要自觉接受人民群众的监督，设立监督台和计生举报箱，实行乡务、村务公开。公开执法人员，公开办证程序，对符合生育条件的育龄夫妇的相关情况，张榜公示，增加生育办证的透明度，防止暗箱操作，根除非法生育、违法办证现象，从而使计划生育工作沿着良性循环的轨道，健康地运行和发展。

                                        二OO七年五月二十六日 改定